Stanowisko w spr ustawy o IW oraz służbie cywilnej

Stanowisko

Krajowej Rady Lekarsko-Weterynaryjnej

z dnia 21 lutego 2011 roku

 w sprawie projektu ustawy o zmianie ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej oraz ustawy o służbie cywilnej (574.92 kB)

 

Krajowa Rada Lekarsko-Weterynaryjna, po zapoznaniu się z nadesłanym Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi projektem przy piśmie z dnia 31 stycznia 2011, sygn. ŻWbhż-mf-8500-2(1)/11(287) projektem ustawy o zmianie ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej oraz ustawy o służbie cywilnej negatywnie ocenia projekt tej ustawy z przyczyn następujących:

1.    Istniejący od wielu lat w naszym kraju system ochrony bezpieczeństwa produktów pochodzenia zwierzęcego, którego celem jest zapewnienie ochrony zdrowia publicznego oraz ochrony zdrowia i dobrostanu zwierząt, funkcjonuje poprzez działalność organów Inspekcji Weterynaryjnej, które swoje ustawowe zadania realizują zarówno bezpośrednio jak również w szerokim zakresie poprzez wyznaczonych przez powiatowych lekarzy weterynarii – lekarzy weterynarii zajmujących się prywatną praktyką lekarsko-weterynaryjną.

W szczególności powiatowy lekarz weterynarii, jeżeli z przyczyn finansowych lub organizacyjnych nie jest w stanie wykonać przy pomocy podległego personelu ustawowych zadań Inspekcji Weterynaryjnej /Dz. U. z 2010 r., Nr 112, poz. 744, z późn. zm./, może wyznaczać na czas określony lekarzy weterynarii niebędących pracownikami Inspekcji do:

a)        szczepień ochronnych lub badań rozpoznawczych,

b)        sprawowania nadzoru nad miejscami gromadzenia, skupu lub sprzedaży zwierząt, targowiskami oraz wystawami, pokazami lub konkursami zwierząt,

c)        badania zwierząt umieszczanych na rynku, przeznaczonych do wywozu oraz wystawiania świadectw zdrowia,

d)       sprawowania nadzoru nad ubojem zwierząt rzeźnych, w tym badania przedubojowego i poubojowego, oceny mięsa i nadzoru nad przestrzeganiem przepisów o ochronie zwierząt w trakcie uboju,

e)        badania mięsa zwierząt łownych,

f)         sprawowania nadzoru nad rozbiorem, przetwórstwem lub przechowywaniem mięsa i wystawiania wymaganych świadectw zdrowia,

g)        sprawowania nadzoru nad punktami odbioru mleka, jego przetwórstwem oraz przechowywaniem produktów mleczarskich,

h)        sprawowania nadzoru nad wyładowywaniem ze statków rybackich i statków przetwórni produktów rybołówstwa, nad obróbką, przetwórstwem i przechowywaniem tych produktów oraz ślimaków i żab,

i)          sprawowania nadzoru nad przetwórstwem i przechowywaniem jaj konsumpcyjnych i produktów jajecznych,

j)          pobierania próbek do badań,

k)        sprawowania nadzoru nad sprzedażą bezpośrednią;

l)          badania laboratoryjnego na obecność włośni

System ten dotychczas funkcjonuje prawidłowo, chroniąc mieszkańców naszego kraju od zagrożeń zoonozami, mogących wynikać ze spożywania produktów pochodzenia zwierzęcego, jak również zapewnia skuteczną ochronę zdrowia zwierząt poprzez profilaktykę, monitoring, leczenie chorych zwierząt i likwidację ognisk zwierzęcych chorób zakaźnych.

W tej sytuacji zmiana istniejącego stanu prawnego i faktycznego wymaga rozważnych działań poprzedzonych wszechstronnymi analizami weterynaryjnymi, organizacyjnymi i ekonomicznymi.

Dopiero, gdyby analizy te ujawniły istotne wady istniejącego systemu, byłaby to podstawa do ustalenia założeń zmian, a następnie do przystąpienia do prac legislacyjnych. Poważnym błędem jest pominięcie racjonalnego procesu legislacyjnego i podejmowanie nagłych działań pod wpływem emocji wynikających z bieżących, zmiennych wydarzeń.

Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy takich analiz nie przeprowadzono, brak jest też założeń do tego projektu.

W uzasadnieniu tym zawarte jest jedynie ogólnikowe stwierdzenie, że proponowana nowelizacja ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej „ma na celu usprawnienie realizacji przez powiatowych lekarzy weterynarii ustawowych zadań Inspekcji Weterynaryjnej z zakresu ochrony zdrowia zwierząt oraz bezpieczeństwa produktów pochodzenia zwierzęcego w celu zapewnienia ochrony zdrowia publicznego”, co stanowi powtórzenie art. 3 ust. 1 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej.

Z uzasadnienia projektu ustawy nie wynika, jakimi przesłankami kierowali się autorzy projektu, proponując fundamentalną zmianę sprowadzającą się do tego, że czynności polegające na:

40 000 sztuk drobiu,

będą mogli wykonywać wyłącznie pracownicy Inspekcji Weterynaryjnej, nie zaś jak dotychczas, lekarze weterynarii niebędący pracownikami tej Inspekcji, działający na podstawie wyznaczenia przez powiatowego lekarza weterynarii.

Uzasadnienie projektu nie wyjaśnia też, jakie przesłanki były podstawą do określenia liczby ubijanych zwierząt jako kryterium ustalenia, iż w ubojniach spełniających te warunki, opisane powyżej czynności będą mogli wykonywać wyłącznie lekarze weterynarii będący pracownikami Inspekcji Weterynaryjnej.

2.      W uzasadnieniu projektu ustawy znajduje się sformułowanie, iż wprowadzenie w życie tego projektu wymagać będzie zwiększenia zatrudnienia w powiatowych inspektoratach weterynarii od dnia 1 lipca 2011 r. o 905 etatów. Szacunkowe koszty zatrudnienia na tych etatach lekarzy weterynarii mają wynieść w 2011 r. ok. 35 750 000 zł. Z powyższego wynika, że miesięczne wynagrodzenie brutto jednego lekarza weterynarii, pracownika Inspekcji Weterynaryjnej, wykonującego w dużych zakładach mięsnych czynności określone w art. 16 ust. 1 pkt 1 lit. d, f, j oraz b wynosić będzie brutto ok. 6950 zł.

Ponieważ przeciętne wynagrodzenie lekarzy weterynarii zatrudnionych w Inspekcji Weterynaryjnej jest znacznie niższe – spowoduje to napięcia wśród tych lekarzy ze względu na znaczne zróżnicowanie zarobków pomiędzy lekarzami weterynarii już pracującymi w Inspekcji Weterynaryjnej, a nowozatrudnionymi.

3.      Jak już to wyżej stwierdzono, z uzasadnienia projektu ustawy wynika, że wprowadzenie w życie projektowanych zmian wymagać będzie dodatkowego zatrudnienia w Inspekcji Weterynaryjnej 905 lekarzy weterynarii.

W uzasadnieniu nie przedstawiono, w jaki sposób ustalono tę liczbę. Z danych uzyskanych przez Krajową Radę Lekarsko-Weterynaryjną wynika, że liczba lekarzy weterynarii, których trzeba będzie zatrudnić w celu realizacji przepisów ustawy jest wyższa i wynosi ok. 1500 osób.

Wprowadzenie etatów w dużych zakładach mięsnych spowoduje też niemożność prawidłowej realizacji rozporządzenia Komisji nr 2075/2005 dotyczącego akredytacji laboratoriów prowadzących badania na obecność włośni metodą wytrawiania.

4.      Z uzasadnienia projektu ustawy nie wynika, aby uwzględniono, że zwiększenie poziomu zatrudnienia w powiatowych inspektoratach weterynarii, w porównaniu do stanu aktualnego wymagać będzie zwiększenia również zatrudnienia w tych inspektoratach w komórkach kadrowych, zatrudnienia i płac, księgowości, obsłudze prawnej i innych. Nie oszacowano także skutków zwiększenia zatrudnienia w tych komórkach w odniesieniu do globalnego funduszu płac. Takie niepoparte rzetelnymi wyliczeniami kalkulacje mogą spowodować niekontrolowane wydatkowanie środków budżetowych i wielokrotnie większe niż się szacuje wydatki z budżetu państwa, co może być zagrożeniem dla finansów publicznych.

5.      Konsekwencją wprowadzenia ust. 1a do art. 16 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej jest powstanie trzech standardów w zakresie realizowania zadań z zakresu bezpieczeństwa żywności pochodzenia zwierzęcego. Pierwszego – realizowanego przez pracowników Inspekcji w największych zakładach, drugiego – realizowanego w oparciu o wyznaczonych lekarzy weterynarii, którzy wyłaniani są w drodze postępowania określonego w ust. 2e – 2l art. 16 projektu ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej w pozostałych zakładach oraz trzeciego – realizowanego na poziomie gospodarstw i prowadzonych w gospodarstwach ubojów na użytek własny oraz wprowadzania produktów pochodzenia zwierzęcego z gospodarstw w ramach sprzedaży bezpośredniej.

6.      Z uzasadnienia projektu ustawy nie wynika, aby autorzy projektu rozważyli skutki sformułowań zawartych w art. 16 ust. 2a-2c ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej w kontekście przepisów ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych /Dz. U. z 2009 r., Nr 205, poz.1585 z późn. zm./. Ustawa ta określa zasady podlegania ubezpieczeniom społecznym osób wykonujących pracę na podstawie umowy zlecenia (agencyjnej lub innej umowy o świadczenia usług, do której zgodnie z kodeksem cywilnym stosuje się przepisy dotyczące zlecenia).

Artykuł 8 ust. 1 i 2a ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń definiuje pojęcie „pracownika”, nadając mu znaczenie daleko szersze od tego, którym posługuje się kodeks pracy. Za pracownika – zgodnie z przytoczonymi wyżej przepisami – uważa się, poza osobą pozostającą w stosunku pracy, także osobę wykonującą pracę na podstawie umowy agencyjnej, umowy-zlecenia lub innej umowy o świadczenie usług, do której zgodnie z kodeksem cywilnym stosuje się przepisy dotyczące zlecenia, albo umowy o dzieło, jeżeli umowę taką zawarła z pracodawcą, z którym pozostaje w stosunku pracy, lub jeżeli w ramach takiej umowy wykonuje pracę na rzecz pracodawcy, z którym pozostaje w stosunku pracy.

Z uwagi na powyższą definicję pracownik, który zobowiązuje się do wykonania określonego dzieła – na podstawie zawartej ze swoim pracodawcą lub wykonywanej na jego rzecz umowy o dzieło – traktowany jest również w ramach tej umowy jako pracownik.

Konsekwencją takiej regulacji prawnej jest art. 18 ust. 1a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, zgodnie z którym w podstawie wymiaru składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe uwzględnia się przychód osiągnięty z tytułu takiej umowy. Przychód ten stanowi także podstawę wymiaru składki na ubezpieczenie zdrowotne. Obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego – z mocy art. 66 ust. 1 pkt. 1 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 z późn. zm.) – objęci są bowiem pracownicy w rozumieniu ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.

W omawianej kwestii istotną rolę odgrywa również rozgraniczenie, które wprowadza art. 3 ustawy z 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz. U. nr 227, poz. 1505 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem, za pracownika służby cywilnej uważa się osobę zatrudnioną na podstawie umowy o pracę zgodnie z zasadami określonymi w powołanym powyżej akcie normatywnym. Co do zasady (art. 97 ust. 1 ustawy), czas pracy członków korpusu służby cywilnej nie może przekraczać 8 godzin na dobę i średnio 40 godzin tygodniowo w przyjętym okresie rozliczeniowym, który obejmuje maksimum osiem tygodni.

Podnieść należy, że dopuszczenie pracowników Inspekcji Weterynaryjnej do wykonywania czynności na podstawie wyznaczenia przez powiatowego lekarza weterynarii spowoduje, iż znajdą się oni w sytuacji uprzywilejowanej w stosunku do pozostałych lekarzy weterynarii wykonujących czynności z wyznaczenia, gdyż składki na ubezpieczenie społeczne zależne od przysługującego im wynagrodzenia pokrywać będzie częściowo Inspekcja Weterynaryjna.

Nie trudno także przewidzieć, że pracownicy Inspekcji Weterynaryjnej czynności z wyznaczenia wykonywać będą także w godzinach pracy w ramach etatu. Taka sytuacja występuje w wielu dziedzinach życia społecznego, czego dowodem jest, opisana w środkach społecznego przekazu, ostatnio ujawniona sytuacja w urzędach statystycznych, których pracownicy, dodatkowo zlecone im i odrębnie opłacane czynności związane ze spisem rolnym w 2010 r. i przygotowaniami do spisu powszechnego, jaki będzie przeprowadzony w 2011 r., wykonywali w godzinach pracy na etacie, co stało się przedmiotem postępowania NIK – u.

Projekt pomija ważny aspekt wyznaczania i wykonywania czynności przez inspektorów wojewódzkich inspektoratów weterynarii. Fakt wykonywania przez nich kontroli urzędowych np. powiatowych lekarzy weterynarii, którzy mają być ich płatnikami jest  z  założenia korupcjogenny i stanowi realne zagrożenie dla prawidłowego nadzoru nad bezpieczeństwem żywności i zdrowiem publicznym.

Skutkiem przyjęcia tej regulacji będzie proporcjonalny przyrost kosztów związanych z wykonywaniem czynności będących przedmiotem wyznaczenia ze strony Inspekcji Weterynaryjnej. Z uzasadnienia projektu ustawy nie wynika, aby uwzględnione zostały skutki finansowe dla Inspekcji Weterynaryjnej wynikające z powołanych wyżej przepisów projektu ustawy.

7.                    Proponowane zmiany w art. 16 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej, polegające na dodaniu ust. 2e-2l pozostają w sprzeczności z ustawą Prawo zamówień publicznych z dnia 29 stycznia 2004 r. (Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759, z późn. zm.). Proponowane zasady i tryb przeprowadzenia postępowania mającego na celu wyłonienie osób, które mają być wyznaczone do wykonywania urzędowych czynności weterynaryjnych na podstawie w/w ustawy, pomijają najistotniejsze elementy tego typu postępowań jak: określenie zasad i trybu udzielania zamówień, środki ochrony prawnej, oferentów, kontrolę udzielania zamówień publicznych oraz organy właściwe w sprawach uregulowanych w ustawie.

Postępowanie o udzielenie zamówienia (wyłonienie osoby lub osób, które wykonają określone czynności – usługi) prowadzi Inspekcja, będąca jednostką sektora finansów publicznych w rozumieniu przepisów o finansach publicznych. Na realizację czynności będących ustawowym zadaniem Inspekcji w sytuacji, gdy powiatowy lekarz weterynarii z przyczyn finansowych lub organizacyjnych nie jest w stanie ich wykonać, w planie budżetu powinny być zaplanowane środki w określonej kwocie. Stąd też prawidłowo zdefiniowany cel prowadzonego postępowania – to realizacja tych zadań do wartości określonej w limicie środków zaplanowanych w budżecie państwa lub utworzonych rezerwach celowych. Z uwagi na fakt, że wydatkowane środki pochodzą z budżetu państwa, podlegają przepisom ustawy o finansach publicznych i ustawy Prawo zamówień publicznych. Stosownie do wymienionych przepisów prawa wartość zamówienia określa kwota zaplanowanych środków, a tryb postępowania po przekroczeniu limitu 14.000 € – jest precyzyjnie określony.

W tym kontekście zdefiniowanie zamówienia w odniesieniu do ceny jednostkowej za czynność jest niezgodne z zasadami wydatkowania środków publicznych.

Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r. Nr  220, poz. 1447 z późn, zm.), przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy jest osoba fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną – wykonująca we własnym imieniu działalność gospodarczą. W przypadku lekarzy weterynarii jest to ustawa o zakładach leczniczych dla zwierząt z dnia 18 grudnia 2003 r. (Dz. U. 2004 Nr 11, poz. 95 z późn. zm.). Dodać należy, że kryteria wyznaczania lekarzy weterynarii do wykonywania czynności urzędowych powinny przede wszystkim być kwalifikacje, staranność wykonania, a nie cena w sposób sztuczny zaniżana w procedurze wyznaczania. Cena za czynności urzędowe nie może być jednym z dwóch kryteriów wyznaczania lekarzy weterynarii do wykonywania czynności urzędowych. Rażącym błędem proponowanej regulacji jest pominięcie, jako kryterium wyznaczenia, posiadanie kwalifikacji określonych odrębnymi przepisami.

Stąd też należy pozostawić dotychczasowe regulacje w tym zakresie bez proponowanych zmian, wzbogacając je o elementy wpływające na transparentność podejmowanych decyzji przez powiatowego lekarza weterynarii.

Zastosowanie proponowanych przepisów ustawy w powiązaniu z przepisami ustawy Prawo zamówień publicznych spowoduje, że spełnienie wymagań Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 2075/2005 w tym przypadku będzie praktycznie niemożliwe.

Równocześnie zwracamy uwagę na fakt, że proponowany tryb wyznaczania nakłada się na postępowanie administracyjne prowadzone w przedmiotowej sprawie, które w założeniu swoim przewiduje transparentność jego przeprowadzenia.

8.      Projektowany ust. 4a art. 16 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej przewiduje, iż w przypadku rozwiązania stosunku pracy pomiędzy Inspekcją, a wyznaczonym pracownikiem Inspekcji, powiatowy lekarz weterynarii uchyla decyzję o wyznaczeniu i rozwiązuje ze skutkiem natychmiastowym zawartą z tym lekarzem weterynarii umowę określającą zakres, terminy i miejsce wykonywania czynności objętych tą umową.

Przepis ten w istocie wprowadza niedopuszczalną sankcję za rozwiązanie przez pracownika Inspekcji Weterynaryjnej stosunku pracy z Inspekcją. W uzasadnieniu projektu ustawy brak jest wskazania, jakimi przesłankami kierowali się autorzy projektu ustawy formułując ten przepis.

9.      Niezrozumiały jest projekt nowelizacji pkt. 1 art. 17 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej w proponowanym brzmieniu w sytuacji, gdy z dniem 31 grudnia 2010 r. konto dochodów własnych (tzw. środki specjalne) w sektorze finansów publicznych przestały funkcjonować. Z tego powodu art. 17 wymaga natychmiastowej nowelizacji, ale stosownie do zmian w systemie finansowania zadań Inspekcji Weterynaryjnej, wprowadzonych od dnia 1 stycznia 2011 r.

10.  Dodatkowo wraz z wprowadzeniem do ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.) nowych regulacji w art. 60 i 61, które nie miały swojego odpowiednika we wcześniejszej wersji ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej należałoby uzupełnić o przepisy rozstrzygające zasady pobierania opłat, zgodnie z przepisami ustawowymi.

11.  Dodanie ust. 11 w art. 97 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej /Dz. U. z 2008 r. Nr 227, poz. 1505 z późn. zm./ spowoduje nierówność traktowania osób wchodzących w skład korpusu służby cywilnej.

Projektowana nowelizacja art. 97 tej ustawy polegająca na uchyleniu w stosunku do pracowników Inspekcji Weterynaryjnej przepisów zawartych w ust 6-9 łamie całą koncepcję czasu pracy obowiązującego pracowników służby cywilnej i stanowi niedopuszczalne w świetle przepisów Konstytucji pogorszenie sytuacji pracowników tej Inspekcji, członków korpusu służby cywilnej. W przypadku wejścia w życie proponowanej zmiany tej ustawy osoby wchodzące w skład korpusu służby cywilnej podzielone zostaną na dwie grupy: jedna, której tygodniowy wymiar czasu jest ograniczony do 40 godzin tygodniowo i druga, w skład której wejdą członkowie korpusu służby cywilnej zatrudnieni w Inspekcji Weterynaryjnej, którzy będą zobowiązani do pracy w godzinach nadliczbowych bez żadnego ekwiwalentu. Tego rodzaju rozwiązanie kwalifikuje się do zaskarżenia do Trybunału Konstytucyjnego ze względu na naruszenie przepisów Konstytucji.

12.  Nie trudno przewidzieć negatywne konsekwencje wprowadzenia proponowanych koncepcji nie tylko dla sprawności i skuteczności nadzoru w zakresie bezpieczeństwa zdrowia publicznego, ale także dla interesów urzędowych lekarzy weterynarii oraz budżetu państwa. Proponowana nowelizacja nie usprawni realizacji zadań Inspekcji Weterynaryjnej, a wręcz przeciwnie, poprzez zaburzenie dobrze dotychczas funkcjonującego systemu może doprowadzić do chaosu i w konsekwencji braku sprawnego nadzoru oraz konfliktów pomiędzy organami Inspekcji Weterynaryjnej, a producentami żywności.

13.  Przedstawiona argumentacja uzasadnia negatywną ocenę projektu i wniosek o zaniechanie dalszych prac legislacyjnych nad tym projektem.

14.  W uzasadnieniu podano, że proponowane rozwiązania będą mieć pozytywny wpływ na rynek pracy. Utrata wielu wyznaczeń  przez lekarzy prywatnych – tzw. lekarzy urzędowych, spowoduje masowe zamykanie wiejskich zakładów leczniczych , których utrzymanie z samych tylko czynności leczenia zwierząt jest w chwili obecnej niemożliwe. Będzie to miało bardzo negatywny wpływ na środowisko wiejskie, gdyż rolnicy stracą dostęp do szybkiej interwencji w nagłych przypadkach.

15.  Niezależnie od przedstawionej wyżej argumentacji merytorycznej Krajowa Rada Lekarsko-Weterynaryjna nie może nie odnieść się do treści wystąpienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi Pana Marka Sawickiego, który w programie telewizyjnym w dn. 10 lutego 2011 r. oświadczył, że zaniecha prac nad projektem omawianej ustawy, jeżeli samorząd lekarzy weterynarii zaakceptuje nowe stawki wynagrodzeń dla lekarzy weterynarii wykonujących czynności z wyznaczenia przez powiatowego lekarza weterynarii, określone w projekcie nowelizacji rozporządzenia tego Ministra o wysokości wynagrodzenia za wykonywanie tych czynności.

Jak wynika z powyższego celem projektu ustawy w rzeczywistości nie jest usprawnienie działalności Inspekcji Weterynaryjnej – jak to jest wyraźnie sformułowane w uzasadnieniu projektu ustawy – lecz wywarcie presji na samorząd lekarzy weterynarii, aby zaakceptował propozycje zmienionych stawek wynagrodzeń.

Krajowa Rada Lekarsko-Weterynaryjna protestuje przeciwko takim działaniom Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako sprzecznych z zasadami racjonalnej działalności legislacyjnej i zasadami postępowania obowiązującymi organy administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa.